I framtidens historieböcker kommer 2016 troligen noteras för Parisavtalet, Brexit och Trumps valseger i USA. Frågan om vad som egentligen varit viktigast för klimatet är svårare att besvara, men en stark kandidat är teknikutvecklingen som innebär att förnybar energi och särskilt solenergi skördar så stora framgångar och nu framstår som fullt konkurrenskraftiga på många marknader.

Jag forskar om utformningen av styrmedel och vill gärna börja med Parisavtalet som verkligen är svårbedömt och därför intressant att diskutera. På den positiva sidan, så kommer historieböckerna säga att äntligen – efter flera årtionden av förhandlingar – har vi ett avtal som omfattar alla världens länder och som dessutom är oväntat radikalt. Jag bodde i fjol i Paris (jobbade vid Collège de France där jag var invald på en ettårig gästprofessur) och följde förhandlingarna och debatten bland franska media, forskare och politiker noga. Målet att hålla sig under 2 °C är redan svårt att uppnå och tillägget att man skall arbeta för att komma så nära 1,5 °C som möjligt uppfattades av de flesta som oväntat starkt. Man kan jämföra med COP 15 i Köpenhamn som föregicks av enorma förväntningar. Där försökte man driva igenom ett Kyoto-liknande avtal med givna (verifierbara) åtagande för varje land, men mötet slutade med stor besvikelse och världsledarna med Obama och Merkel i spetsen sydde ihop en skiss med frivilliga åtaganden som grund. Detta upplevdes då som ett mycket vagt alternativ och nödlösning för att inte stå helt tomhänta.

Parisavtalet har kritiserats hårt just för att det saknar fasta åtaganden för varje land och för att det saknar någon starkare skrivning om ekonomiska styrmedel såsom koldioxidskatter eller handel med utsläppsrätter. Jag känner stor sympati för bägge dessa ståndpunkter men tror ändå man kan se Parisavtalet som en liten framgång. Den som hjälpt mig att se det på detta sätt är framförallt Elinor Ostrom som tilldelades Sveriges Riksbanks pris i ekonomisk vetenskap till Alfred Nobels minne 2009 (Ostrom 1990). Hon betonade alltid att det viktigaste första steget i en förhandling är att faktiskt få (de ofta motsträviga) parterna till förhandlingsbordet. Annars blir det heller ingen fortsättning. Många av världens länder har ledare som tvivlar på klimatvetenskapen och/eller ledare som tjänar mycket på försäljning av fossila bränslen. Det finns också länder som kommer drabbas hårt av klimatförändringarna, men även bland dessa finns många motsättningar kring klimatfrågan och andra politiska frågor. Att få alla dessa länder att överhuvudtaget enas om någon text är ingen liten bedrift. Med Ostroms ord kan man säga att Paris fick alla dessa motsträviga (och ibland korrumperade) ledare till förhandlingsbordet. De tog ett första steg tillsammans! För alla forskare och aktivister som arbetat med frågan i drygt tre decennier och som vet att det är mycket bråttom, är det frustrerande att världen just tagit ett första litet steg – det kvarstår mycket arbete!

Parisavtalets kan inte bara bedömas utifrån avsikten i portalparagraferna (temperaturmålen) – man måste också se till innehållet. Där har förlitan på de nationella klimatplanerna NDC (Nationally Determined Contribution) rönt mycket kritik. Inför Parisavtalet ombads alla länder att lämna in så kallade INDC – Intended Nationally Determined Contribution. När avtalet nu träder ikraft försvinner I:et och klimatplanerna kallas NDC. Likväl beskriver ”intended” – avsedda – ganska väl vad det handlar om.

Enligt Parisavtalet är länder endast skyldiga att till FN lämna in sina nationella klimatplaner – inte att uppfylla dem. Därför kan de nationella klimatplanerna ses just som planer, inte åtaganden. För att ett avtal på sikt skall hålla måttet, tycks det naturligt att parterna måste ha konkreta åtaganden och inte bara avsikter. Inte nog med det, åtagandena måste kunna verifieras och det måste finnas konsekvenser om man inte uppfyller sina åtaganden. Till råga på detta betyder ”nationally determined” att varje land själv sätter sina åtaganden. Givetvis finns då ingen mekanism som leder till att man automatiskt når de eftersträvade temperaturmålen. Det gör man heller inte med de INDC:s som lämnades in inför Paris. Bedömningarna varierar (eftersom många INDC:s är vaga) men forskare tror att om alla klimatplaner så som de skrevs inför Paris verkligen efterlevdes till punkt och pricka (och det finns ju, som sagt, ingen garanti eller ens mekanism för det) så skulle temperaturhöjningen snarare ligga kring 3 grader än under 2. Man kan säga att detta följer en ganska elementär lärdom från offentlig ekonomi. Skall man nå kollektiva mål – såsom att tillhandahålla kollektiva varor – så måste ”staten” kunna tvinga medborgare att betala skatt. Det räcker inte med att varje medborgare skickar in ett belopp som man bestämmer själv.

Jämförelsen mellan NDCs och individuell skattebetalning är tydlig och pekar på ett problem, men man får inte glömma att jämförelsen haltar. Världen har ingen överordnad ”stat” eller världsregering. Forskningen (och erfarenheten) visar att internationella avtal måste utformas så att det ligger i ländernas intressen att kvarstå i avtalet – annars finns stor risk att de aldrig skriver på eller att de lämnar avtalet senare. Det är alltså svårt att skriva internationella avtal. Forskare som Scott Barrett har visat på att det är mycket svårt. Det kan bli något lättare om världens länder står inför en tydlig tröskel med katastrofala följder ifall man överskrider tröskeln. Dock visar samma forskning att effekten försvinner om det råder osäkerhet om tröskeln (Barrett & Dannenberg 2012).

Om det finns uppenbara nackdelar med att varje land beslutar om sina klimatplaner så kan det faktiskt också finnas stora fördelar. En av dessa är att debattklimatet kring klimatfrågan blir annorlunda. I den klassiska typ av förhandlingsklimat som rådde i Köpenhamn handlade allt om en fördelning av en viss börda (klimatanpassningen), vilket ledde till att rättvisefrågorna blev synliga. USA släpper ut cirka 20 gånger så mycket koldioxid per person som Indien eller fattiga länder i Afrika. Därför är fördelningsfrågorna viktiga. Länder som USA tenderar att tycka att alla länder skall minska sina utsläpp med lika många procent medan länder som Indien har ett intresse av en allokering i förhållande till befolkningen (att var och en får släppa ut lika mycket). Jag har med olika kolleger visat att medborgarna på olika kontinenter alla tycker att rättvis fördelning är mycket viktig – så viktig att de är beredda att göra mycket mer för klimatet inom ramen för en rättvis fördelning. Problemet är just att de har så olika uppfattning om vad som är rättvist (Carlsson et al. 2012, 2013).

För egen del tror jag också att rättvis fördelning är viktigt, men man kan inte blunda för att detta angreppssätt hade viss tendens att förlama förhandlingarna. Alla var inställda på att få så ”bra” avtal som möjligt – det vill säga så litet utsläppsminskning som möjligt, så litet klimatarbete som möjligt! I en världsprocess där de nationella klimatplanerna har stått i fokus har diskussionen varit annorlunda. I stället för förhandlare som försökt få så stor del av kakan som möjligt så har man i större utsträckning mobiliserat kring frågan: ”Hur kan mitt land bidra – vad skulle vi faktiskt kunna göra för klimatet om vi ansträngde oss?” Detta har i vissa fall varit väldigt välgörande och det finns ett antal länder, som Etiopien, som tagit fram mycket radikala planer där de skall utvecklas snabbt – industrialiseras och bli åtminstone medelinkomsttagare (på en världsskala är de i dag mycket fattiga) – utan att öka utsläppen av klimatpåverkande gaser alls. Man har tagit fram strategier för radikal grön tillväxt – och ja, man hoppas naturligtvis på finansiering utifrån, men det är givetvis ett konstruktivt och nytt sätt att tänka. Många förhandlare och forskare menar att det är avgjort mer konstruktivt än att alla försöker få så stor del av ”utsläppskakan” som möjligt.

Särskilt intressant blir denna ansats ifall det skulle visa sig att det inte är så stora ”bördor” att fördela. De senaste åren har teknikutvecklingen för förnybar energi och särskilt sol varit anmärkningsvärt snabb (Wagner et al. 2015). Om förnybar energi fortsätter att uppleva en snabb teknisk utveckling och bli billigare, och problem kring lagring kan lösas (bättre batterier med mera) så kommer kostnaderna för en omställning av världens energisystem bort från det fossila inte bli så dyr. Det kan tänkas att det främsta hindret inte alls är kostnaden i ekonomisk bemärkelse. Detta är en hisnande tanke – kanske har vi bråkat om en fördelning, om en uppoffring, och kanske är det inte någon stor kostnad? Men varför skulle då politiker i olika länder tycka det är så svårt att minska koldioxidsutsläppen? Svaret är kanske lobbyismen.

Viktigare än faktiska kostnader är kanske den makt den fossila lobbyn besitter. Även om det inte är dyrt att ställa om ett land till förnybar energi kan politiken mötas av mycket starka hinder. Energisektorn står globalt bara för cirka 5 procent av BNP men en helt dominerande andel av Fortune 500-listan på världens största företag är företag inom olja, kol, gas (och sedan bilar, stål med mera). Denna sektor har mycket koncentrerad makt, och det är ingen hemlighet att länder som Saudiarabien använder sin makt för att köpa stöd hos mindre länder eller att kol- eller oljeintressen i USA såsom bröderna Koch utövar ett ansenligt inflytande på amerikanska politiker. (Bröderna Koch har förmått i stort sett alla republikanska medlemmar i senaten att underteckna avtal att aldrig rösta för någon klimatskatt.)

Jag tror alltså att den tekniska utvecklingen har stor betydelse – och därmed också att det är viktigt med styrmedel för att styra den tekniska utvecklingen. Energiewende i Tyskland har exempelvis varit mycket betydelsefull. Det är sant att ekonomer brukar vara skeptiska till subventioner och till att politikerna skall kunna välja ut och stödja rätt tekniker för framtiden (”picking the winners”). Jag känner till och instämmer när det gäller dessa problem. Ändå måste man konstatera vilken betydelse de förnybara källorna har – när vägen till förespråkade ekonomiska styrmedel, såsom globala koldioxidsskatter, varit så svår.
Likväl måste man säga att koldioxidsskatter (eller liknande) ändå kommer att behövas. Även om alla tak vore soltak, alla bilar vore elbilar och alla bara åt veganskt skulle fortfarande nya sätt att använda fossila bränslen utgöra ett stort hot. Det är inte bara solenergitekniken som går framåt. Även de fossila bränslena har en snabb teknisk utveckling. Fracking – att med hjälp av sprängningar under jord utvinna exempelvis naturgas – är exempel på sådan teknisk utveckling. Risken vore att vi fick både mycket solenergi och mycket fossil energi för att värma simbassängerna på vintern och annat trevligt som en dag kan framstå som oumbärligt. Därför måste vi en dag ha ett högt pris (skatt eller utsläppsrättsystem) på koldioxid. Poängen här är att den snabba tekniska utvecklingen av grön energi försvagar den fossila lobbyn litet grand och kommer kanske göra det möjligt att införa ett globalt avtal om koldioxidsbeskattning i alla länder. Subventioner för sol och vind ersätter inte koldioxidsskatter – tvärtom bäddar subventionerna för att skatterna skall bli politisk möjliga!

Den uppmärksamma läsaren kanske undrar hur jag kan vara så säker på att koldioxidskatter fungerar – och om de är rättvisa. Detta har jag forskat mycket om. Sverige har ovanligt höga kolskatter och det har bidragit till att vi inte längre eldar våra fjärrvärmesystem med olja utan snarare med spillvärme från industrin och med rester från skogsindustrin (Hammar et al. 2013). I transportsektorn kan man säga att hela Europa har höga bensinskatter – vilket ju i stort sett är samma sak som sektoriella koldioxidskatter. Det leder till att vi använder en tredjedel så mycket bränsle som genomsnittsamerikanen (Sterner 2007). I motsats till vad många tror är inte bensinskatter generellt en nackdel för de fattiga. Denna fördelningsfråga utreds ingående för ett par dussin olika länder i Sterner (2012) och det visar sig att särskilt i fattiga länder är bensinskatter tvärtom progressiva – de belastar de rika mer än de fattiga.

 

Thomas Sterner, professor i miljöekonomi vid Handelshögskolan, Göteborgs universitet, medlem i Fores klimat- och miljöprograms vetenskapliga råd

 

**********

Referenser:

Barrett, Scott, and Astrid Dannenberg. ”Climate negotiations under scientific uncertainty.” Proceedings of the National Academy of Sciences 109.43 (2012): 17372-17376.

Carlsson F, M Kataria, A Krupnick, E Lampi, Å Löfgren, P Qin, T Sterner, (2013) “A Fair Share: Burden-Sharing Preferences in the United States and China” Resource and Energy Economics, 35 1– 17.

Carlsson, F., M. Kataria, A. Krupnick, E. Lampi, Å. Löfgren, P. Qin, S. Chung, and T. Sterner. (2012) “Paying for Mitigation: A Multiple Country Study” Land Economics Vol 88, No.2,pp 326-340.

Hammar, H. , T Sterner and S Åkerfeldt, ”Sweden’s CO2 tax and taxation reform experiences” in Genevey, R., Pachauri, R., Tubiana, L. (2013) Reducing Inequalities: A Sustainable Development Challenge, TERI Press, New Delhi.

Ostrom, E. (1990) Governing the Commons: The Evoloution of Institutions for Collective Action. Cambridge University Press.

Sterner, T, (2007) “Fuel Taxes: An important instrument for climate policy” Energy Policy, Vol. 35, Issue 6, pp 3194-3202.

Sterner, T. Ed. (2012) Fuel Taxes and the Poor: The distributional consequences of gasoline taxation and their implications for climate policy, RFF Press, Routledge. ISBN 978-1-61726-092-6.

Wagner, G, T Kåberger, S Olai, M Oppenheimer, K Rittenhouse and T Sterner, “Push Renewables to spur carbon pricing”, Nature, 525:27-29 (3 September 2015) doi:10.1038/525027a.

 

_______________

Vill du prenumerera på klimatmagasinet Effekt i ett år?
Swisha till 123 006 43 60
250 kr + namn och adress, så får du 4 nummer av papperstidningen
200 kr + mejladress, så får du 4 nummer av tidningen som pdf
Start med nummer 2/2017, som når prenumeranterna i slutet av maj och som har tema: vatten

_______________